1. K existenci nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.
Již v rozsudku ze dne 20. 2. 2003, sp. zn. 25 Cdo 453/2001, Nejvyšší soud uvedl, že předpokladem objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou nezákonným rozhodnutím vydaným ve správním řízení podle uvedeného zákona je skutečnost, že pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno, a nikoliv otázka charakteru pochybení správního orgánu, který takové rozhodnutí vydal, ani otázka případného zavinění.
V projednávané věci bylo odvolání proti rozhodnutí inspekce ze dne 28. 5. 2002, ministerstvem zamítnuto, čímž se uvedené rozhodnutí stalo pravomocným. To, že uvedené rozhodnutí bylo zrušeno až druhým rozhodnutím odvolacího orgánu ze dne 25. 11. 2002, a nikoli přímo rozhodnutím ministra na základě mimořádného opravného prostředku (přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle § 65 správního řádu), nemění nic na skutečnosti, že původní rozhodnutí inspekce bylo určitou dobu pravomocné a tedy i způsobilé vyvolat právní účinky v tom smyslu, že bránilo vydání kolaudačního rozhodnutí. (Dále viz ad 2.)
Protože odpovědnost státu za nezákonné rozhodnutí je odpovědností objektivní, není rozhodné, zda nezákonné rozhodnutí bylo zrušeno z důvodů procesních vad, pro vady skutkových zjištění nebo pro nesprávné právní posouzení. Zákon č. 82/1998 Sb. v § 8 odst. 1 („Nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím lze, není-li dále stanoveno jinak, uplatnit pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem.“) nepožaduje, aby rozhodnutí orgánu prvního stupně bylo zrušeno přímo orgánem rozhodujícím o mimořádném opravném prostředku, nýbrž pro splnění uvedené podmínky dostačuje, že je zrušeno i později odvolacím orgánem na základě předchozího rozhodnutí jemu nadřízeného orgánu o mimořádném opravném prostředku.
V projednávané věci by ostatně, nebýt nezákonného zamítnutí odvolání pro nepřípustnost, původní rozhodnutí inspekce vůbec nenabylo právní moci, a odpovědnost státu by tak nemohla být založena. Z uvedených důvodů dovolací soud uzavřel, že rozhodnutí inspekce ze dne 28. 5. 2002, bylo rozhodnutím pravomocným, které bylo pro nezákonnost zrušeno, a proto je dána podmínka vzniku odpovědnosti státu za škodu podle § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.
Odkaz odvolacího soudu na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 25. 5. 2004, č. j. 25 Cdo 593/2003, je pro projednávanou věc nepřípadný. Uvedený rozsudek se totiž vztahuje na případ, kdy sice bylo pravomocné rozhodnutí správního orgánu pro procesní vadu zrušeno, ale po jeho zrušení správní orgán v řízení pokračoval a v době vydání rozhodnutí soudu nebylo ještě správní řízení skončeno, a proto bylo v uvedené věci třeba žalobu zamítnout jako předčasnou. V projednávané věci se však jedná o případ odlišný, neboť po zrušení rozhodnutí inspekce ze dne 28. 5. 2002, byl souhlas s trvalým provozováním tavící pece pravomocně vydán, tj. řízení je pravomocně skončeno.
Za této situace dovolací soud uzavřel, že odvolací soud věc nesprávně právně posoudil, když dospěl k závěru, že v projednávané věci není splněna podmínka nezákonného rozhodnutí ve smyslu § 8 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.
Pro úplnost dovolací soud dodává, že na nezákonnosti rozhodnutí správního orgánu by nemohlo nic změnit, ani kdyby na vydání rozhodnutí o souhlasu inspekce neměl žalobce právní nárok, neboť nezákonnost rozhodnutí podle § 8 odst. 1 cit. zákona je dána tím, že bylo pro nezákonnost zrušeno. Na zákonné rozhodnutí má účastník řízení nárok vždy (srov. § 3 odst. 1 správního řádu č. 71/1967 Sb., nyní § 2 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb.).
2. K otázce příčinné souvislosti mezi nezákonným „podkladovým“ rozhodnutím a škodou.
Podle konstantní judikatury Nejvyššího soudu se o vztah příčinné souvislosti jedná, vznikla-li škoda následkem nezákonného rozhodnutí, tedy je-li nezákonné rozhodnutí a škoda ve vzájemném poměru příčiny a následku, a tudíž je-li doloženo, že nebýt nezákonného rozhodnutí, ke škodě by nedošlo. Byla-li příčinou vzniku škody jiná skutečnost, odpovědnost za škodu nenastává; příčinou škody může být jen ta skutečnost, bez níž by škodný následek nevznikl. Přitom nemusí jít o příčinu jedinou, nýbrž stačí, jde-li o jednu z příčin, která se podílí na nepříznivém následku, o jehož odškodnění jde, a to o příčinu podstatnou. (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 19. 3. 2003, sp. zn. 25 Cdo 344/2001).
Podle § 126 odst. 1 stavebního zákona č. 50/1976 Sb., dotýká-li se řízení podle tohoto zákona zájmů chráněných zvláštními předpisy, rozhodne stavební úřad jen v dohodě, popřípadě se souhlasem orgánu státní správy, který chráněné zájmy hájí. Takovým orgánem je podle § 11 odst. 1 písm. a) zákona č. 309/1991 Sb., o ovzduší, orgán ochrany ovzduší (tj. inspekce), jehož souhlas obsahující podmínky ochrany ovzduší se vyžaduje k umísťování a povolování staveb velkých a středních zdrojů znečišťování včetně jejich změn a k jejich uvedení do provozu. Z uvedených ustanovení plyne, že stavební úřad může kolaudační rozhodnutí vydat jen na základě pravomocného rozhodnutí inspekce o udělení souhlasu. Ačkoli rozhodnutí o udělení souhlasu samo nezakládá práva a povinnosti, může nezákonné rozhodnutí o neudělení souhlasu přesto způsobit účastníkovi řízení škodu, a to v případě, že všechny ostatní podmínky pro vydání kolaudačního rozhodnutí jsou splněny a jeho vydání brání právě jen nezákonné rozhodnutí o neudělení souhlasu. Stavební úřad totiž není oprávněn zkoumat zákonnost rozhodnutí o neudělení souhlasu a zároveň bez takového souhlasu užívání zdroje znečištění (zde tavící pece) povolit nesmí.
Právní názor soudu prvního stupně, na který odvolací soud odkázal a podle něhož „podkladové“ rozhodnutí nemůže způsobit účastníkovi řízení škodu, by přivedl poškozeného účastníka řízení do začarovaného kruhu, neboť náhrady škody způsobené mu případným rozhodnutím stavebního úřadu o nepovolení užívání stavby by se rovněž domoci nemohl, protože zamítavé rozhodnutí stavebního úřadu by bylo samo o sobě zcela v souladu se zákonem, podle něhož se stavební úřad musí řídit právě uvedeným (v daném případě nezákonným) podkladovým rozhodnutím. Uvedený závěr je navíc v rozporu s článkem 36 odst. 3 Listiny, podle něhož má každý právo na náhradu škody způsobené mu nezákonným rozhodnutím orgánu veřejné správy.
Protože odvolací soud věc nesprávně právně posoudil (§ 241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.), Nejvyšší soud jeho rozsudek bez jednání (§ 243a odst. 1 o. s. ř.) podle § 243b odst. 2 věty za středníkem o. s. ř. zrušil. Protože důvody, pro které byl rozsudek odvolacího soudu zrušen, platí i pro rozhodnutí soudu prvního stupně, zrušil Nejvyšší soud i jeho rozsudek (§ 243b odst. 3 o. s. ř.) a věc mu vrátil k dalšímu řízení.